Icesave: pólitík og lögfræði

Í þeirri miklu gagnrýni sem fram er komin vegna samkomulags íslenskra, breskra og hollenskra stjórnvalda er töluvert horft til lögfræðiálits Stefáns Más Stefánssonar, lagaprófessors, og Lárusar Blöndal, hæstaréttarlögmanns. Í einni af greinum sínum, "Í hvaða liði eru stjórnvöld?", sem birt var í Morgunblaðinu þann 3. mars síðastliðinn, lýsa þeir skoðun sinni (lögfræðiáliti) á eftirfarandi hátt:

"Skoðun okkar er í stuttu máli sú að við höfum fullnægt skuldbindingum okkar með því að koma á fót innstæðutryggingakerfi sem hefði dugað undir öllum venjulegum kringumstæðum. Í tilskipun ESB er hvergi kveðið á um ríkari skyldur en að koma á fót slíku kerfi... Einhverjir kunna að segja að það sé markmið laganna að innstæðueigendum sé a.m.k. tryggt ákveðið lágmark sem nefnt er í tilskipuninni og í lögunum, hvað sem á gengi og að aðildarríkin beri ábyrgð á því að markmiðin náist. Þessi sjónarmið koma hins vegar hvorki fram í tilskipuninni né lögunum og því verður ekki á þeim byggt."

Hér er sterkt tekið til orða, en mikilvægt er að hafa í huga að þó þessi afstaða þeirra félaga sé sem slík ágætis lögfræðiálit, og stutt ágætis rökum, þá er það ekki eina lögfræðiálitið um þetta mál. Staðreyndin er sú að túlkun þeirra félaga er, eins og fram hefur komið, í andstöðu við opinbera lagatúlkun allra aðildarríkja Evrópusambandsins, auk Noregs. Án efa er það svo að töluverður fjöldi lagaspekinga bæði íslensku stjórnsýslunnar og innan akademíunnar tekur undir með túlkun þessara ríkja, þó án efa einhverjir taki undir túlkun Stefáns og Lárusar.

Í deilumálum sem þessum hvílir sú ríka ábyrgð og skylda á herðum stjórnvalda, í okkar tilfelli fyrst og fremst á ríkisstjórninni, að meta þau rök og þær áætlanir um samningsaðferðir sem hægt er að nýta í stöðunni. Ekki efa ég að túlkunartillögur Stefáns og Lárusar hafi verið lesnar gaumgæfilega, þó þeim hafi á endanum verið ýtt til hliðar.

Þar kemur án efa ýmislegt til.

Í fyrsta lagi geri ég ráð fyrir að réttmæti túlkunar þeirra á bókstaf laganna hafi verið vegin og metin. Í þeim efnum hefur ekki einungis verið horft á bókstafinn, heldur einnig verið t.d. horft til með hvaða hætti lögin hafa verið framkvæmd, hvert markmið löggjafans var með setningu þeirra og hvernig framkvæmdin hefur verið í sambærilegum tilfellum. Þessi breiðari aðferð við túlkun á laganna hljóðan er sérstaklega mikilvæg þegar kemur að framkvæmd laga er byggja á alþjóðlegum skuldbindingum. Hún er að auki meginreglan í almennri lögfræði, enda væri tæpast þörf fyrir dómstóla, lagaprófessora eða hæstaréttarlögmenn, ef lögin væri þess eðlis að túlkun þeirra væri ætíð óumdeild!

Í öðru lagi var íslenska ríkið þegar í framkvæmdinni búið að sýna á spilin hvað varðaði sína eigin túlkun á lögunum. Þrátt fyrir bankahrun skyldu allar innlendar innistæður útibúa bankanna tryggðar að fullu, og gott betur, þar sem ákveðið var að tryggja heildarupphæð innistæðna en ekki aðeins að því hámarki sem kveðið var á um í lögum um innistæðutryggingar. Eins og frægt er orðið var hins vegar ákveðið að undanskilja erlend útibú bankanna og var það kjarni Icesave-deilunnar.

Í þriðja lagi var án efa horft til heildarhagsmuna Íslands í málinu. Sú gagnrýni sem fram er komin hefur í mörgu ekki greint málið út frá stærra samhengi. Í sérhverjum félagskap gilda ákveðnar reglur og félagi sem ekki fellur sig við þær hefur þannig tæpast annan kost en að yfirgefa félagið.

Margir hrópa nú að með Icesave-samkomulaginu sé hugsanleg framtíðaraðild Íslands að Evrópusambandinu dýru verði keypt. Það er mikil þröngsýni. Með Icesave-samkomulaginu er framtíðaraðild Íslands að alþjóðasamfélaginu ákveðnu verði keypt. Hversu dýru nákvæmlega á eftir að koma í ljós, en ákveðin mörk hafa verið sett.

Það hefur legið ljóst fyrir frá því fyrir bankahrunið að ef Ísland vildi fá hjálp frá sínum nágrannaþjóðum þá varð Ísland að spila eftir þeim leikreglum sem aðrir spiluðu eftir. Ísland hafði ekki þann kost að fríspila. Upphafslán Alþjóðagjaldeyrissjóðsins var ekki samþykkt fyrr en fyrir lá að Ísland myndi semja um Icesave. Frágangur lána annarra þjóða, þar með talið okkar norrænu vinaþjóða, hefur beðið eftir því að niðurstaða kæmi í Icesave. Niðurstaða sem gat ekki orðið önnur en sú að Ísland gengist við sinni ábyrgð hvað varðar lágmarksinnistæðutryggingar.

Það er fullkomlega óábyrgt að tala með þeim hætti að trúverðugleiki innistæðutryggingakerfisins á Evrópska efnahagssvæðinu kæmi okkur ekki við eftir hrunið. Að fara dómstólaleiðina með þetta mál, byggt á túlkun Stefáns og Lárusar, hefði þýtt að á meðan málið hefði verið rakið fyrir dómstóli, að því gefnu að þjóðirnar hefðu getað komið sér saman um einhvern dómstól og gefið honum lögsögu í málinu, hefði öll efnahagsaðstoð beðið á meðan. (Efnahagsaðstoð sem líklega hefði af mörgum þjóðum verið dregin til baka, enda vel hægt að líta á þá aðgerð íslenskra stjórnvalda að skapa meiriháttar réttaróvissu um innistæðutryggingarkerfið sem jafngildi meiriháttar efnahagslegs hryðjuverks, til viðbótar við arðrán útrásarvíkinga og "þjófnaði" á innistæðum evrópskra innistæðueigenda í íslenskum bankaútbúum erlendis.)

Úrlausn þessa máls fyrir dómstóli hefði án efa tekið 3 til 8 ár. Á meðan, engin erlend lán, ekkert uppgjör á gömlu bönkunum, engin frágangur gagnvart kröfuhöfum vegna nýju bankanna, engar nýjar erlendar fjárfestingar og að öllum líkindum algert hrun þess sem þó eftir lifir af íslenska hagkerfinu.

Engin vissa hefði verið um hagfellda niðurstöðu í því dómsmáli. Ef eitthvað, hefðu sigurlíkur verið mjög takmarkaðar, svo ekki sé meira sagt, í ljósi algers sammælis allra annarra aðildarþjóða að regluvirki um evrópskar innistæðutryggingar og í ljósi þeirrar túlkunarframkvæmdar sem íslensk stjórnvöld höfðu þegar haft við.

Að hafna samkomulagi um Icesave og fylgja ráðum Stefáns og Lárusar hefði verið, því miður, það alversta sem íslensk stjórnvöld hefðu gert í núverandi stöðu.

Þó vissulega sé erfitt að kyngja samkomulaginu um Icesave, þá er það engu að síður illskásti kosturinn í stöðunni.

Samningstaða varðandi öll önnur mál er auðveldari í kjölfarið.

Höfum í huga að samkomulag um Icesave er gífurlegt hagsmunamál stærstu kröfuhafanna í gömlu bankanna. Þeir eru meira og minna stórir evrópskir bankar sem áttu verulegra hagsmuna að gæta að ekki kæmi upp réttaróvissa vegna evrópskra innistæðutrygginga. Vegna þessa munu þeir að öllum líkindum fella sig við þá breytingu í forgangi kröfuhafa sem varð með neyðarlögunum, og Icesave-samkomulagið virðist í reynd staðfesta.

Icesave-samkomulagið er þannig ein af forsendum þess að hægt verði að klára samninga við kröfuhafa. (Þar af leiðir má færa rök fyrir því að Icesave-samkomulagið sé alger forsenda þess að hægt verði að fara 20% leiðréttingarleið Framsóknarflokksins!)

Icesave-samkomulagið greiðir, eins og áður segir, fyrir öðrum þeim lánum sem beðið hafa frágangs, þ.m.t. við Norðurlöndin. Hvað þau lán varðar skulu menn ekki láta sér koma á óvart að þau verði á sambærilegum, eða jafnvel hærri vaxtakjörum, en lán breta og hollendinga vegna Icesave.

Að síðustu eilítið þankastrik. Í fyrrnefndri grein Stefáns og Lárusar er fullyrt að ríkisábyrgð verði einungis til með þrennum hætti: "...á grundvelli laga, þar sem ábyrgð ríkisins er skýrt sett fram, á grundvelli ábyrgðaryfirlýsinga með heimild í lögum eða með því að ríkið verður bótaskylt vegna aðgerða sinna eða aðgerðaleysis á grundvelli sakar." Lögfræðilega er þetta líkast til rétt hjá þeim, en praktískt og pólitískt er lífið eilítið flóknara. Ljóst er að sú ábyrgð sem ákveðin var síðastliðið haust um að tryggja allar innlendar innistæður að fullu, án þaks, var ekki í samræmi við þessa fullyrðingu þeirra félaga. Að sama skapi dettur engum í hug hvað varðar atvinnuleysistryggingasjóð, að þegar hann tæmist í haust, að annað verði uppi á teningnum en að ríkið bætti í sjóðinn það sem upp á mun vanta, þrátt fyrir að engar lagalegar kvaðir séu um slíkt.

Lögfræði er eitt ( og í raun svo margt), en pólitík er annað.

Í Icesave-málinu lágu fyrir ýmis lagaleg efni og misvísandi lagatúlkanir.

Endanleg ákvörðun um niðurstöðuna er hins vegar fyrst og fremst pólitísk – og tekin út frá breiðum heildarhagsmunum, en ekki þröngum lagatúlkunum.